Le cadre réglementaire et législatif

 

Loi MAPTAM et compétence GEMAPI – 27/01/14

La loi de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles (MAPTAM), dans un contexte de décentralisation, vise à éclaircir les compétences des collectivités territoriales tout en réorganisant juridiquement les métropoles.

Cette loi attribue aux EPCI à fiscalité propre (FP) une compétence exclusive et obligatoire  relative à la Gestion des Milieux Aquatiques et la Prévention des Inondations (GEMAPI). Dans le milieu de la gestion des digues de protection contre les inondations et submersion, c’est une véritable remise à plat de toute l’organisation existante. Le législateur a en effet choisi d’imposer la gestion des digues de défense contre les inondations et submersion aux EPCI-FP afin d’éviter toute digue ‘orpheline’ ou mal gérée.

La compétence GEMAPI est définie par les 4 alinéas suivants de l’article L.211-7 du code de l’environnement :

  • (1°) L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;
  • (2°) L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;
  • (5°) La défense contre les inondations et contre la mer ;
  • (8°) La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

A noter : l’item 5 sur La défense contre les inondations et contre la mer porte bien sur la gestion des ouvrages de défense et non sur la gestion de crise. (Le pouvoir de police –maire/préfet– reste décisionnaire en crise, CF partie « acteurs des digues »)

Transfert ou délégation de la compétence :

Les EPCI-FC pourront, s’ils le souhaitent, transférer ou déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun (jusqu’au 01/01/2020) ou labélisé EPAGE (Etablissement Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau) ou EPTB (Etablissement Public Territorial de Bassin).

  • Le transfert : les EPCI-FC ne sont plus compétentes pour agir. Il s’agit d’un transfert de compétences, de moyens (services et biens) et de responsabilités. Les EPCI-FP pourront seulement intervenir au cœur des instances décisionnelles dans lesquelles ils siègeront. Le transfert peut être partiel ou intégral
  • La délégation : la compétence sera exercée pour le compte de l’EPCI-FP. L’EPCI-FP reste maître de l’ensemble des modalités de la délégation convenues par convention, pour une durée déterminée et fixe les missions et objectifs assignés aux délégataires. L’EPCI-FP exerce un contrôle sur le délégataire et reste décideur et responsable de la bonne exécution de la compétence.

La taxe GEMAPI :

« Les communes ou les EPCI-FP qui exercent la compétence GEMAPI peuvent instituer une taxe facultative plafonnée à 40€ par habitant et par an. Le produit de la taxe est réparti entre les assujettis aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d’habitation et à la cotisation foncière des entreprises. Il est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence GEMAPI. » (DREAL de Bassin Rhône-Méditerranée)

Pour aller plus loin :

 

Décret « Digues » 2015 – 12/05/15

La réglementation issue du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 « relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques » apporte de nouvelles notions techniques.

Tout d’abord deux catégories d’ouvrages, construits  ou aménagés en vue de prévenir les inondations et/ou les submersions :

  • Les aménagements hydrauliques : « l’ensemble des ouvrages qui permettent, soit de stocker provisoirement des écoulements provenant d’un bassin, sous bassin ou groupement de sous-bassins hydrographiques, soit le ressuyage des venues d’eau en provenance de la mer » (R. 562-18 C. env.) Ces ouvrages sont généralement éloignés de la zone protégée mais contribuent à leur protection.
  • Le système d’endiguement : Il se compose d’une ou plusieurs digues conçues pour défendre une même zone protégée contre les inondations et/ou submersions. Ces digues peuvent s’accompagner de plusieurs autres ouvrages concourant à la préservation de la même zone protégée. Il s’agit d’un ensemble d’ouvrages anthropiques : digues, ouvrages hydrauliques (vannes, clapets, etc.), remblais routiers/SNCF, etc. Tout ouvrage, de conception humaine,  nécessaire au bon fonctionnement d’un SE, sans forcément être conçu dans le cadre de la prévention des inondations sur ce territoire,  devra faire l’objet d’une convention de gestion (mise à disposition pour les personnes publique, servitude d’utilité publique pour les ouvrages privés– CF Guide CEPRI 2017) avec le gemapien. Dans le cas d’ouvrages à double emploi, il faudra nécessairement conventionner avec l’entité en charge de l’ouvrage (exemple : Voie ferrée : SNCF).

Pour aller plus loin :

Cas particulier des éléments naturels : ils ne pourront pas être inclus dans un système d’endiguement mais ils peuvent jouer un rôle pour la lutte contre l’inondation ou submersion (ex : cordon dunaire), c’est pourquoi les éléments naturels seront pris en compte dans l’étude de dangers, afin de déterminer leur résistance et leur fiabilité.

SE en orange, s’appuyant sur des éléments naturels. (Guide CEPRI « Les ouvrages de protection contre les inondations » (2017) d’après un schéma de R. Tourment, IRSTEA)

La zone protégée :

Il s’agit d’une zone peuplée et sensible aux inondations ou submersions. Elle est définie par le Gemapien en fonction des enjeux qu’il souhaite protéger. Elle est au centre de ses réflexions et permettra de définir les ouvrages participant à la protection de la zone (Système d'Endiguement (SE) ou Aménagement hydraulique) ainsi que leur dimensionnement si ceux-ci ne satisfont pas au niveau de protection qu’il souhaite retenir.

Le niveau de protection :

Le niveau de protection est défini par l’article R. 214-119-1 du code de l’environnement. C’est la hauteur maximale définie par le gestionnaire que peut atteindre l’eau sans que la zone protégée soit inondée en raison du débordement, du contournement, ou de la rupture des ouvrages de protection quand l’inondation provient directement du cours d’eau ou de la mer. Le niveau de protection est apprécié au regard, soit d’un débit du cours d’eau en crue ou d’une cote de niveau atteinte par celui-ci, soit d’un niveau marin pour le risque de submersion marine. Pour définir au mieux ce niveau, plusieurs autres niveaux peuvent être et doivent être calculés (Cf Image).

Le gémapien s’engage sur ce niveau de protection.

Les différents niveaux caractéristiques d’un segment de digue (Y. Deniaud, Cerema)

A noter :

  • Pour le niveau de danger, la règlementation entend par « probabilité significative » une probabilité d’au moins 50%
  • Pour le niveau de sûreté, la probabilité de ruine de l’ouvrage doit être extrêmement faible (< 5 %)
  • Pour le niveau de protection, la probabilité « très faible » est à définir par le gestionnaire et il est obligatoirement inférieur ou égal au niveau de sûreté

« La finalité d’un système d’endiguement est la protection d’un territoire, appelé zone protégée, contre les inondations provenant d’un cours d’eau endigué ou de la mer, et cela jusqu’à un certain niveau d’événement, appelé niveau de protection. » (Guide CEREMA – EDD, 2018)

Lors de la mise en conformité de systèmes d’endiguements existant, le gémapien peut : conserver l’ouvrage en l’état et définir un niveau de protection (bien souvent en deçà du niveau de protection apparent), ou engager des travaux de confortement, de restauration ou de rehausse et augmenter ainsi son niveau de protection, ou encore rendre l’ouvrage transparent aux inondations ou submersions (Guide CEPRI – 2017).

La prise de compétence Gemapi n’implique pas systématiquement une reprise d’une digue ou d’ouvrage de protection quel qu’il soit. L’ensemble de ces choix, est généralement guidé par une stratégie du Gemapien en matière de prévention des inondations. Au final, le Gemapien des dits ouvrages décide librement du niveau de protection qu'il entend assurer pour son territoire. Ces choix devront être assumés par la mise à disposition des moyens humains et financiers correspondants, et justifier quand nécessaire.

Ce décret renforce le lien entre le gestionnaire d’un système d’endiguement et les autorités de gestion de la crise (maires et préfet au titre des pouvoirs de police).

Le décret de 2015 redéfinit les obligations et leurs fréquences de mise à jour dictées dans le décret de 2007 (Cf tableau)


Tableau de synthèse des évolutions entre le decret 2007 et 2015

A noter : Il fixe également des niveaux de protection, obligatoires, en cas d’ouvrage neuf : Classe A = Q200 (1/200) ; classe B = Q100 (1/100) ; classe C = Q50 (1/50)

Pour aller plus loin :

Autorisation environnementale :

Tout système d’endiguement ou aménagement hydraulique nécessite une procédure  de régularisation ou d’autorisation (environnementale), qu’il soit existant, neuf, avec ou sans travaux. Cette procédure nécessite de nombreuses compétences.

Tous les ouvrages réguliers doivent respecter les dispositions du décret précédent (2007) jusqu’à ce qu’ils soient repris dans un système d’endiguement ou jusqu’aux dates butoir ci-dessous. Des autorisations simplifiées sont possibles (sans consultation publique) pour les ouvrages déjà classés (décret 2007) suivant les délais de dépôt des demandes d’autorisation suivants :

  • 31/12/2019 pour ouvrages réguliers classe A ou B
  • 31/12/2021 pour ouvrages réguliers classe C

D'autre part, à compter du 01/01/2021 pour les ouvrages de classe A ou B, et à compter du 01/01/2023 pour les ouvrages de classe C, les ouvrages réguliers (au titre du décret 2007) non intégrés dans un système d'endiguement, cessent d'être considérés comme des "digues" : Les ouvrages non repris dans un système d’endiguement seront alors considérés comme remblais en lit mineur/majeur (rubrique loi sur l’eau)

La responsabilité du GEMAPIEN pourra alors être engagée en cas de survenue d’un dommage causé par une crue quelle qu’elle soit, si elle est occasionnée par la défaillance d’un tel ouvrage.

Exonération de responsabilité :

L’autorisation environnementale, qui intègre l’étude dangers, permet une exonération de responsabilité en cas de dommage causés par une inondation ou une submersion au-delà du niveau de protection retenu, si la surveillance et l’entretien des ouvrages ont été réalisés dans les règles de l’art.

A noter : Seule l’autorité compétente (gemapienne) pourra faire cette demande auprès des instances de contrôle.

Exemple :

 Si, SE autorisé pour un niveau de protection Q100

Si, Délibération sur le niveau de protection sur la zone protégée

Si, étude de dangers et lien avec le gestionnaire de crise (PCS) effectués et validés :

  • Niveau d’alerte, numéro d’astreinte…
  • EDD : connaissance du fonctionnement (théorique) du cours d’eau en crue...

                                 Si, surveillance, entretien (avant, pendant et après la crue) faits dans les règles de l’art

Alors = Exonération de responsabilité des dommages causés par une crue > Q100

Sur le papier cela fonctionne, mais la jurisprudence fera foi, lors de litige matériel et surtout humain.

 

Loi NOTRe du 7 aout 2015 :

La loi NOTRe a quelque peu bouleversée le contexte et la mise en place de la GEMAPI, en voici les extraits princpaux, concernant les digues et leur gestion :

  • Article 76 : Date buttoir d’entrée en vigueur de la compétence est reportée au 1er janvier 2018
  • Article 64-III : rend le transfert automatique et complet également pour les communautés de communes
  • Article 76 : procédure simplifiée de création EPAGE/EPTB (Décret n° 2015-1038)
    • La loi a introduit les Établissement Public d’Aménagement et de Gestion des Eaux (EPAGE), comme nouvelle structure de gestion de l’eau à l’échelle des bassins versants. Elle précise également le rôle des Établissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) :
      • un EPTB a pour vocation de « coordonner » et de « faciliter » la mise en œuvre des politiques de l’eau sur un bassin versant. Son périmètre peut regrouper plusieurs EPAGE, dont il assure alors la coordination.
      • un EPAGE a une vocation directement opérationnelle de maître d’ouvrage d’études et de travaux. Il doit assurer à la fois la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations sur son territoire de compétence.
    • Ce décret précise les conditions que doivent respecter les périmètres des EPAGE et des EPTB.
  • Article 94 : La clause de compétence générale des départements est supprimée

 

Arrêté Etude De Dangers Digues – 07/04/2017

Cet arrêté du 7 avril 2017 précise le plan de l’étude de dangers des digues organisées en systèmes d’endiguement et des autres ouvrages conçus ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions. Paru au JO le 19/04/2017 il découle du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 (décret digues).

L’arrêté précise la portée de l’étude de danger et son contenu. Il met en évidence la périodicité d’actualisation de ces études (périodicité ou après événement)  avec des prescriptions pour les systèmes d’endiguement et pour les aménagements hydrauliques.

« Surtout les annexes 1 (systèmes d’endiguement) et 2 (aménagements hydrauliques) dressent un plan très précis du contenu de l’étude de danger. Dès lors toute étude qui s’en écarterait (et surtout omettrait de respecter ce minimum) s’exposera a un risque de fragilité du dossier d’autorisation » Landot & associés.

France Digues a œuvré pour que ce texte soit au plus proche des besoins et des possibilités techniques. De nombreux échanges et groupes de travail ont été nécessaires afin d'aboutir à cet arrêté. Cette mission se poursuit encore actuellement avec la nécessité d’une meilleure prise en compte des digues en milieu torrentiel.

Loi Fesneau-Ferrand - 30/12/17

Affirmation du rôle des départements et régions :

  • Ces derniers pourront continuer à intervenir au-delà de 2020, en matière de GEMAPI, après conventionnement (pour 5ans) avec les EPCI compétentes.
  • De plus les régions ont maintenant possibilité de contribuer financièrement au projet gemapien. Les départements pourront eux aussi rester dans cette boucle financière.

Assouplissement de l’exercice de la compétence :

  • La « sécabilité interne » des compétences est permise par cette loi
  • Une autorisation temporaire de délégation de la compétence à des syndicats non gémapiens est possible jusqu’au 31 décembre 2019
  • Un syndicat mixte ouvert peut adhérer à un autre syndicat mixte ouvert jusqu’au 31 décembre 2019 au titre des missions gémapiennes.

Les responsabilités pendant la période transitoire :

  • Afin de clarifier les responsabilités des anciens et nouveaux gestionnaires, le législateur a acté qu’un sinistre qui surviendrait avant sa régulation en tant que « système d’endiguement », sur un ouvrage de type digue (autorisé, dans le cadre de la réglementation antérieure au décret 2015) n’engagera pas la responsabilité de l’EPCI « à raison des dommages causés, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien normal au cours de la période considéré. Cette disposition s’applique jusqu’au 1er janvier 2021 pour les digues de classe A ou B et jusqu’au 1er janvier 2023 pour les digues de classe C (CF Echéances – Décret 2015) » (Note d’information – Ministère de l’intérieur et ministère de la transition écologique et solidaire – 3 avril 2018)

Pour aller plus loin :

Décrets n°2019-895 et 896 – 28/08/2019

Dérogation de 18 mois pour le dépôt de demande d’autorisation de systèmes d’endiguement pouvant bénéficier de la procédure simplifiée (R562-14 et R562-19) :

  • La demande de dérogation est un courrier adressé au préfet. En cas de dérogation, les dates de transferts restent inchangées, ainsi les gestionnaires historiques transféreront leurs ouvrages en 2020 et n’en seront plus responsables.
  • La date de dépôt d’une demande d’autorisation sera faite en fonction de la classe du système d’endiguement qui est déposé, et la date de perte de statut de digue est en fonction de ce qu’elle protège (nombre de personnes), sans lien avec le classement des digues concernées.

Suppression de la notion de digue de moins de 1.5m (R.214-113) :

  • Le gémapien décide d'intégrer dans son système d'endiguement toute digue contribuant à la protection de la zone protégée, quelle qu'en soit la taille.

Possibilité d’intégrer des ouvrages EXISTANTS protégeant moins de 30 personnes à un système d'endiguement (R.214-113). Cela reste impossible pour les nouveaux ouvrages.

Précision sur le nombre de personnes protégées dans la zone protégée (R.214-113) : "population maximale, exprimée en nombre de personnes qui est susceptible d'être exposée dans la zone protégée"

Clarifications pour les nouveaux systèmes d'endiguement (R214-119-3)

Neutralisation des ouvrages  (R.562-14 et 562-19).

  • Les digues non intégrées à un système d’endiguement après les échéances règlementaires perdent leur qualification : une digue qui ne serait pas dans un système d'endiguement n'est plus une digue. L'ouvrage doit donc être neutralisé  = supprimer le suraléa (la notion de « neutralisation » est rattachée aux modalités du L. 181-23). Cela ne veut pas dire que l'ouvrage disparait : un ouvrage sans suraléa ni enjeu de protection pourra être conservé, mais ne pourra pas être classé.
  • Le titulaire de l'autorisation, ou à défaut d'autorisation, le propriétaire, doit neutraliser l'ouvrage

Clarification (R.562-14 et 562-19) : les obligations relatives à la sureté et à la sécurité des ouvrages incombent au titulaire de l'autorisation de système d'endiguement.

Systèmes d'endiguement contre les inondations provoquées par les cours d'eau torrentiels ou submersions marines (R.214-119-1) :

  • Le décret digues prend en compte la spécificité des ouvrages dits de correction torrentielle. Il est nécessaire d'adapter la définition du niveau de protection, et également de prévoir une méthodologie spécifique au niveau de l'EDD. Il en est de même pour les submersions marines. Le décret est intentionnellement rédigé de manière large, afin de laisser aux pétitionnaires pour les systèmes en cours d'eau torrentiels et maritimes la possibilité de justifier leurs motifs et choix techniques pour la définition du niveau de protection. L'arrêté EDD sera modifié (travail en cours).

Aménagements hydrauliques :

  • Sortie des aménagements hydrauliques de la règlementation les liant à un niveau de protection et une zone protégée. Il s'agit de savoir, quand il y a une crise, l'effet de l'aménagement sur l’écrêtement. Le texte supprime la notion de niveau de protection en aval et sur les affluents. L’objet est le territoire qui bénéficie de l’influence de l’AH, sur lequel le gestionnaire est compétent, même s’il aura une influence sur d’autres territoires.
  • Celui qui dépose la déclaration est le GEMAPIEN, même s’il n'est titulaire que d’une partie de la compétence GEMAPI. Cet acteur doit être un des EPCI bénéficiant de l’AH ou syndicat ayant délégation d’au moins un EPCI bénéficiaire.

Pour aller plus loin :

 

En conclusion :

  • La zone protégée passe au centre de la réflexion, le gestionnaire est désigné d’office, la protection d’une zone est basée sur un système d’endiguement
  • Engagement sur un niveau de protection à apprécier au regard de l’analyse structurelle et fonctionnelle de l’ouvrage et du territoire à protéger
  • Une exonération nécessaire mais quid de son application
  • Les aménagements hydrauliques nouvel arrivant et nouvel norme
  • Prise en compte de la spécificité des ouvrages maritimes et torrentiel
  • Le gemapien devra également gérer d’autres ouvrages non classés et donc sans exonération possible
  • Des ouvrages non classés et non gérés devront neutralisés : suppression du sur-aléa et transparence hydraulique.
  • Allègement des fréquences de remise de documents pour les ouvrages à enjeux moindres
  • Fusion des rapports à rendre aux services instructeurs
  • Pour limiter sa responsabilité des dommages qui pourraient être occasionnés par une crue, le GEMAPIEN a intérêt à déposer des demandes d’autorisation de systèmes d’endiguement le plus tôt possible et à informer les services de l’Etat des actions engagées en ce sens pour les demandes d’autorisation qui ne pourront être déposées dans les prochaines années.
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